Пределы полномочий прокурора

Вместо эпиграфа приведу выдержку из Указа Петра I «О должности Генерал-прокурора»:
«И понеже сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных».

Прокурорская проверка. Эти слова зачастую заставляют насторожиться не только представителей предпринимательства, но и работников государственных органов, органов местного самоуправления и прочих учреждений и организаций.

Так что же такое «прокурорская проверка», какими полномочиями обладают прокурорские работники, и самое главное – где пределы этих полномочий.

Под прокурорской проверкой следует понимать проверку исполнения законов государственными органами, их должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями, проводимую органами прокуратуры. Основанием для проведения проверки является информация о фактах нарушения законов, требующая принятия мер прокурором, если сведения о них нельзя подтвердить или опровергнуть без такой проверки. Поводом для проведения проверки может служить обращение гражданина, сообщение в СМИ, материалы гражданских, уголовных дел, дел об административных правонарушениях.

Под предметом проверки необходимо понимать то, что, собственно говоря, проверяется и за какой период времени. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон) относит к подведомственности прокуратуры всё то, что не входит в компетенцию специальных контролирующих органов. В Законе прямо указано: «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы». Проверяемый период законодательно не установлен, однако следует руководствоваться принципами разумности и правовой определённости.

Важно отметить, что теперь в соответствии с внесёнными изменениями в Закон решение о проведении проверки доводится до сведения руководителя или иного представителя проверяемой организации не позднее дня начала проверки, при этом в решении обязательно должны быть указаны цели, основания и предмет проверки.

Также Закон теперь определяет срок проведения проверки – не более 30 календарных дней со дня её начала. В ряде случаев срок проверки может быть продлён, но не более чем на 30 календарных дней. Дальнейшее продление срока проверки ещё максимум на 30 дней может быть принято только Генеральным прокурором или его заместителем.

Эти и некоторые другие поправки были внесены после признания ряда положений Закона не соответствующими Конституции РФ (постановление от 17.02.2015 № 2-П).

Полномочия прокурора приведены в п. 1 ст. 22 Закона:
- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения проверяемых организаций и учреждений;
- иметь доступ к их документам и материалам;
- требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, а также выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Под прокурорами, которые вправе проводить проверки и осуществлять предусмотренные Законом полномочия, понимаются прокуроры, их заместители и помощники.

Прокурор не вправе требовать у организации:
- информацию, документы и материалы или их копии, не обусловленные целями проверки или не относящиеся к предмету проверки;
- информацию, документы и материалы или их копии, которые передавались в прокуратуру органам прокуратуры в связи с ранее проведённой проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте организации, за исключением определённых случаев.

К таким случаям Закон относит требование прокурора, связанное с необходимостью проведения исследования, испытания, специальной экспертизы для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проверки, или при наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, с наличием чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Теперь Закон чётко регламентирует сроки предоставления запрашиваемой прокурором информации: в течение пяти рабочих дней с момента поступления соответствующего требования, а в ходе проведения проверок исполнения законов – в течение двух рабочих дней. При наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций необходимые информация, документы и материалы или их копии представляются в течение суток. В требовании прокурора могут быть установлены и более длительные сроки.

Прокурорская проверка может не выявить нарушений в работе учреждения. В случае же выявления нарушений прокурор вправе:
- внести представление с требованием устранить нарушение;
- внести предостережение о недопустимости нарушений;
- возбудить дело об административном правонарушении;
- опротестовать противоречащие закону правовые акты, обратиться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

Если в ходе проверки будут выявлены иные нарушения, то прокуратурой могут быть реализованы полномочия по направлению соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.

Универсальной схемы действий в случае проведения прокурорской проверки не существует. Однако можно выделить моменты, на которых следует заострить внимание, чтобы в последующем грамотно обосновать свою правовую позицию.

Прокурорский работник обязан предъявить удостоверение и хотя бы устно (что вполне допустимо) разъяснить предмет проверки. Если он забыл это сделать, следует напомнить об этом письменно, кроме того, можно запросить документ, на основании которого проводится проверка.

Если проверяющий запрашивает документы, которые не относятся по Вашему мнению к предмету проверки или его компетенции, или такие материалы ранее уже предоставлялись в прокуратуру, или размещены на официальном сайте организации, то можно предоставить эти документы (разумеется получив письменное подтверждение данного факта) и обжаловать эти действия вышестоящему прокурору или в суд. Либо отказаться предоставлять такие документы, указав в ответе о состоявшейся ранее передаче этих материалов или сведения о средствах массовой информации либо об официальном сайте организации, где размещены запрашиваемые материалы, но тогда быть готовым доказать незаконность этих требований, чтобы избежать привлечения к административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора.

В случае, когда прокурор просит предоставить неопределённый перечень документов за весьма продолжительный период времени, следует потребовать конкретизировать список запрашиваемых документов, разъяснив при этом, что требования представителя власти должны быть понятны и исполнимы. Письменный отказ с указанием причин направить в прокуратуру, отметив, что Вы готовы предоставить все необходимые документы после уточнения их перечня.

Любой отказ в предоставлении прокурору информации, документов либо наоборот факт передачи каких-либо материалов должны быть письменно зафиксированы.

Если же проверяющий прокурорский работник желает опросить кого-либо из представителей организации, то своим работникам необходимо разъяснить, что по смыслу статьи 51 Конституции РФ давать объяснения – это право, а не обязанность.

После окончания проверки при выявлении нарушений прокурор может направить в Ваш адрес представление либо предостережение.

При получении одного из указанных актов прокурорского реагирования, если Вы согласны с выявленными нарушениями, необходимо устранить их и в течение месяца сообщить прокурору о результатах.

Если Вы не согласны с представлением (предостережением), нужно обжаловать их в суд в порядке административного судопроизводства (регламентируется Кодексом административного судопроизводства РФ). Заявление об оспаривании акта прокурорского реагирования необходимо подать в суд в течение трёх месяцев со дня его получения. Обжалование действий прокурора вышестоящему должностному лицу может не принести желаемого результата, кроме того, ожидая ответа можно пропустить предусмотренный законом срок для обращения в суд.

Необходимо отметить, что требования прокурора, изложенные в акте прокурорского реагирования, подлежат исполнению не буквально, а в соответствии с Законом. Так, в Постановлении от 27.08.2010 N 11-АД10-11 Верховный Суд РФ отметил, что «в силу статьи 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок … Положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предоставляющие прокурору право вносить представления об устранении нарушений закона, обязывают должностных лиц, в чей адрес они вынесены, рассматривать данные представления, однако характер принимаемых мер должны определять сами должностные лица».